نگاهی نوین به مسئلهی حاکمیت ملی قسمت سوم – ناصر بلیدہای
۳. فدرالیسم؛ خوب، بد، زشت
۳:۱ مقدمه
فدرالیسم از نظر لغوی شکل تغییر یافتهای از واژهی لاتینLe foedu است که به معنای اتحاد، منشور و قراداد میباشد.
ارائهی تعریفی مشخص از فدرالیسم مانند ھر مکتب سیاسیِ دیگری مشکل است؛ اما میتوان با توجه به مفھوم کلی آن – آنطور که عموماً درک میشود، فدرالیسم را مکتبی نامید که بتواند فعالیتھای اجتماعی را به بھترین وجه ممکن، به شکلی منظم و با رعایت حقوق واحدهای جغرافیایی، ملی یا فرهنگی، در زمینهای از مدارا و پذیرش تفاوتھا، و از طریق اتحاد واحدها با مرزھای مشخص ملی، و در چھارچوب یک کشور واحد با دولتی فدرال سازماندھی کند. مهمترین مشخصهی چنین دولتی جدایی آن از سیستم ادارهی واحدها و خودمختاری یا استقلال درونی هر واحد است. منشور یا قانون فدرال صلاحیتها و اختیارات واحدها و دولت فدرال را در یک حاکمیت دوگانه مشخص و تقسیم میکند.
دو ویژگی مشخص، شیوہی حکومتی فدرال را از سایر روشھا در ادارہی امور یک کشور متمایز میکنند: ویژگی اول درجهی
“مشارکت” (participation) واحدھای جغرافیایی فرهنگی یا ملی در تدوین سیاستھای عمدہی دولت مشترک فدرال در عالیترین سطوح قانونگذاری، اجرایی و قضایی است. این عمل از انحصار قدرت به نفع یک واحد ملی، زبانی یا سرزمینی جلوگیری میکند. ویژگی دوم تمرکززدایی (decentralization) است که خود را در سطح خودمختاری واحدھا، در اختیار داشتن صلاحیتھای مالی و اجرای سیاستھای مستقل فرھنگی و ادارہی امور داخلی نشان میدھد.
کشورھای دموکراتیک با سیستم فدرال دو روش را برای تقسیم قدرت و صلاحیتھا بکار میگیرند: در روش اول صلاحیتھای اصلی در اختیار حکومتھای ایالتی بوده و قانون اساسی فدرال تنها اختیارات و صلاحیتھای دولت فدرال را مشخص میکند.
این روش برای اولین بار در اتحاد بین دولتھای ایالات متحدہی آمریکا بکار گرفته شد، که در این نوشته از آن به عنوان “سنت آمریکایی” نام بردہ میشود – سوئیس نیز با اینکه یک کشور چند ملیتی است روش مذکور را برای ادارہی خود بکار بردہ است. در این روش ایالتها یا کانتونها دارای اختیارات، صلاحیتها و نمایندگی برابر هستند. از این نمونهی فدرال که بر برابری واحدهای فدرال در برخورداری از قدرت استوار است به عنوان سیستم فدرال برابر (Symtric) نام برده میشود. نمونهی دیگر فدرالیسم شکل نابرابری از حاکمیت و تقسیم قدرت بین واحدها (Asymtric)است که در آن برخی از واحدها از استقلال درونی بیشتری برخوردار هستند. سیستم فدرال در کشورهایی مانند کانادا مصداق چنین فدرالیسمی هستند که در ادامه بیشتر به آن خواهیم پرداخت.
روش دوم که در اینجا از آن به عنوان “سنت بریتانیایی” نام میبریم، کلیهی اختیارات و صلاحیتھا را متعلق به دولت فدرال میداند؛ مگر آنکه قانون اساسی برخی از صلاحیتھا و اختیارات را به دولتھای متعلق به واحدھای ملی یا حغرافیای واگذار کند. این روش در کانادا و ھند که در گذشته از مستعمرات بریتانیا بودہاند بکار گرفته شدہ است.
نسبت موفقیت این دو روش نیز متفاوت است. روشی که ھدف آن ھمبستگی واحدھای ملی برابر از طریق تأمین دو اصل فدرالیسم یعنی مشارکت و تمرکززدایی است، توانسته موجبات ثبات سیاسی را فراهم کند و دچار بحران نشود؛ اما روشی که ھدف آن وابستگی واحدهای ملی است، به عنوان نمونه روش کانادا و ھند که دولت فدرال حاکمیت ملی و صلاحیتھای اصلی را در اختیار دارد و به واحدھای خود (ایالات در هند و استانها در کانادا) تصدی برخی از امور را واگذار نموده و با آنھا به مثابه وابستگان دولت مرکزی رفتار میشود، در تأمین اصول فدرالیسم که ھدف آن تأمین حاکمیت ملی واحدھا است، ناکام ماندہ است، در نتیجه نسبت موفقیت آن نیز محدود است.
اغلب کارشناسان این روش را فدرالیسم نمیدانند، بلکه آن را شبه فدرالیسم مینامند که ویژگیِ عمدہی آن بحران دائمی و تشنج ملی است. این تشنجھا در ھند به درگیریھای خشونت آمیز ملی انجامیدہ است؛ اما در کانادا و بریتانیا که کشورهای لیبرال – دموکراتیکی هستند، این اختلافات با رجوع به آراء مردم حل و فصل میشوند. در این نوشته از این روش به عنوان “شبه فدرال” نام بردہ میشود.
به جز دو شیوہی حکومتی مذکور، از فدرالیسم در ادارہی کشورھای سوسیالیستی بلوک شرق نیز استفادہ شدہ است. در این کشورھا که تحت حاکمیت ایدئولوژیک و نظام تک حزبی اداره میشدند، فدرالیسم نتوانست موجبات ھمزیستی مسالمت آمیز را فراهم کند؛ بنابراین زمانی که سخن از شکست فدرالیسم به میان میآید منظور فدرالیسمی است که در این نوشته از آن به عنوان “فدرال تزیینی” نام بردہ میشود. فدرالیسم در یک سیستم تک حزبی یا توتالیتر که دولت فدرال قانون کشور را فدای حاکمیت یک فرهنگ، یک ملت یا یک ایدئولوژی بکند زمینههای سازگاری و همزیستی مسالمت آمیز را از بین میبرد، مثل آن چه در یوگسلاوی سابق اتفاق افتاد.
با وجود شکست فدرالیسم در کشورھای سوسیالیستی سابق، بکارگیری روش فوق برای ادارہی دولتها در کشورھای چند ملیتی در حال گسترش است. اسپانیا اولین کشور در اروپای غربی بود که در اواخر دھهی ۷۰ یعنی در سال ۱۹۷۸، و بعد از پیروزی دموکراسی بر دیکتاتوری فرانکو، سیستم فدرال را در جهت تمرکز زدایی و انتقال قدرت و حاکمیت به واحدھای خودمختار ملی و سرزمینی پذیرفت.
دھهی نود میلادی شاھد دو روند متضاد در عرصهی جھانی بودہ است. در حالی که کشورھای واقع شده در یک منطقهی ژئوپولتیک، برای ھمکاری بیشتر اتحادیهھای منطقهای و یا قارہای مانند اتحادیهی اروپا یا منطقهی بازرگانی آزاد آمریکای شمالی (نفتا) را به وجود آوردہاند، ھمزمان در کشورھای آسیای جنوب شرقی “اتحادیهی ملتھای آسیای جنوب خاوری” (آسه آن)، و در آفریقای باختری “اتحادیهی آفریقای باختری” (واو)، بر اساس الگوی اتحادیهی اروپا ایجاد شدهاند. برخی کشورھای عضو این اتحادیهھا روش فدرال را برای ادارهی خود برگزیدہاند. این کشورھا از دولتھای وحدتگرایی برخوردار بودہاند که برای حفظ یکپارچگی کشورهایشان که تنھا از طریق پذیرش و تحمل تفاوتهای فرھنگی و با اعطای حاکمیت ملی به واحدهای ملی میسر است، روش فدرال را برگزیدهاند. به عنوان مثال بلژیک با بازنگری در قانون اساسی خود در ماه می سال ۱۹۹۳ خود را کشوری فدرال اعلام نمود؛ بریتانیا بعد از روی کار آمدن حزب کارگر برای پاسخگویی به خواستهھای رو به رشد ملی ملتھای ایرلند شمالی، ولز و اسکاتلند در پروسهای از فدرالیزه شدن قرار گرفته است؛ آفریقای جنوبی نیز پس از پیروزی جنبش دموکراسی و ضد آپارتاید، روش فدرال را برای ادارہی آن کشور پھناور چند فرھنگی و چند ملیتی انتخاب نموده است.
در این نوشتار نمونههای فدرالیسم شامل “سنت آمریکایی” (نمونهھای آمریکا و سوئیس)، “سنت بریتانیایی” یا “شبه فدرال”، و “فدرالیسم تزیینی” در کشورھای سوسیالیستی سابق (نمونهی شوروی سابق)، با یکدیگر مورد مطالعهی تطبیقی قرار میگیرند. در ادامه دموکراسیھای فدرال در اسپانیا و بلژیک نیز بررسی میشوند؛ و از آنجاییکه نقش احزاب در کارایی و پیروزی فدرالیسم حائز اھمیت بسیار است، روش سازماندھی حزبی در برخی از کشورھای فدرال نیز مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
ھدف از مطالعهی تطبیقی این روشھا، آشنایی با نقاط قوت و ضعف آنھا در جهت پیشنھاد نمونهای مناسب از سیستم فدرال برای ایران، با توجه به ویژگیھا و ترکیب ملی – اجتماعی و تاریخی آن است.
۳:۲ سنت آمریکایی
۳:۲:۱ ایالات متحدہی آمریکا
از آمریکا به عنوان اولین کشور فدرال و مھد فدرالیسم نام بردہ میشود. ایالات متحدہی آمریکا از ۵۰ ایالت تشکیل شده است. درصد نمایندگان ھر ایالت در مجلس نمایندگان بستگی به جمعیت آن ایالت دارد. در مجلس سنا دو سناتور از ھر ایالت بدون در نظر گرفتن جمعیت ایالتها، آنها را نمایندگی میکنند. برای نمونه در مجلس سنا تعداد نمایندگان کالیفرنیا با ۳۰ میلیون نفر جمعیت با تعداد نمایندگان ایالت وایومینگ (Wyoming) که ۴۵۳۰۰۰ نفر جمعیت دارد برابر است. مجلس سنا به جز قدرت قانونگذاری، اختیاراتی در جهت کنترل قوہ اجرایی نیز دارد – همهی قراردادھای بینالمللی که توسط رئیس جمھور امضاء میشوند باید به تصویب دو سوم نمایندگان سنا برسند – همچنین انتصاب کارمندان فدرال بخصوص قضات دیوان عالی و سفرای ایالات متحدهی آمریکا در خارج از کشور، تنھا با موافقت مجلس سنا امکان پذیر است.
طبق اصلاحیهی دھم قانون اساسی در سال ۱۹۷۱ ھمهی صلاحیتھای اصلی در اختیار دولتھای ایالتی هستند. دولت فدرال طبق قانون اساسی فدرال دارای اختیارات و صلاحیتھای انحصاری در امور مربوط به ارتش، دفاع، سیاست خارجی، پول، وضع مقررات بازرگانی بین ایالتی و بینالمللی، خدمات پستی، جرایم علیه کشور، ثبت اختراعات و علائم است.
اکثر کارشناسان حوزهی فدرالیسم، خودمختاری مالی را یکی از شرایط سنجش خودمختاری سیاسی و فرھنگی میدانند. در ایالات متحدہی آمریکا درآمد حکومت ایالتی از اخذ مالیات بر درآمد و مالیات غیر مستقیم تأمین میشود. دولت فدرال درآمد خود را از حقوق گمرکی، مالیات بر درآمد افراد، بنگاہھا و مالیات بر ارث تأمین مینماید. کنگرہی ایالات متحدہ مازاد درآمد حکومت فدرال را بر حسب تشخیص خود برای بھبود وضعیت ایالتها، و بدون در نظر گرفتن جمعیت یا وسعت آنها بین ایالات تقسیم میکند. سیستم ادارهی کشور در آمریکا با بر آوردن دو اصل فدرال یعنی مشارکت از طریق برابری نمایندگان در مجلس سنا که بالاترین ارگان قانونگذاری بوده، و حکومت فدرال را نیز کنترل میکند؛ و همچنین اصل خودمختاری با تفکیک صحیح صلاحیتھا به نفع ایالات، یک سیستم با ثبات فدرال ایجاد کردہ است.
بازنگری در قانون اساسی تنھا زمانی امکان پذیر است که دو سوم اعضای کنگرہ آن را پیشنھاد کنند و مورد تأیید سه چھارم اعضای قوہی قانونگذاری ایالات باشد؛ با این حال کنگرہ یا اعضای قانونگذاری ایالات با ھرگونه اکثریتی توان کاهش تعداد نمایندگان یک ایالت را در مجلس سنا بدون توافق آن ایالت ندارند.
۳:۲:۳ سوئیس
کنفدراسیون سوئیس در سال ۱۲۹۱ میلادی از اتحاد چند سرزمین که ھدفشان ایستادگی در مقابل ھابسبورگھای آلمان بود بوجود آمد. از آن زمان تاکنون اتحادیهی مذکور به شکل فدرال یا کنفدرال با وقفهھای کوتاہ مدت برقرار بوده است.
پس از اشغال سوئیس توسط فرانسه در سال ۱۷۹۵ قانون اساسی تمرکز گرایی مبتنی بر قانون اساسی فرانسه برای سوئیس تدوین شد که با واقعیتهای ملی و فرھنگی سوئیس ھمخوانی نداشت؛ از این رو قانون اساسی فوقالذکر با شکست مواجه شد. در سال ۱۸۰۳ قانون اساسی جدیدی تصویب شد که خودمختاری “کانتونھا” (ایالتها) را به رسمیت میشناخت.
پس از گفتگوهای طولانی سوئیس در پیروی از روش آمریکایی، فدرالیسم را پذیرفت. این در واقع اکثریت آلمانی سوئیس بود که خواھان حفظ سیستم فدراتیو بودند. پیشگامان تدوین قانون اساسی جدید قائل به ساختاری دموکراتیک و فدرال بودند؛ روشی که با تأمین منافع تمامی گروهھای ملی و فرھنگی، یکپارچگی سوئیس را حفظ کرد و به آن ثبات سیاسی بخشید. فدراسیون سوئیس بر پایهی چھار زبان و دو مذھب کاتولیک و پروتستان شکل گرفته است. آلمانی زبانها ۶۳ درصد، فرانسوی زبانها ۲۲ و ۷ دهم درصد، ایتالیایی زبانها ۸ و ۴ دهم درصد، رومانش زبانها ۶ دهم درصد و سایرین ۵ و ۳ دهم درصد جمعیت سوئیس را تشکیل میدهند. با وجود اینکه آلمانی زبانها اکثریت جمعیت سوئیس را تشکیل میدهند اما یادگیری زبان آلمانی به ھیچکدام از گروهھای زبانی بعنوان زبان ارتباطی تحمیل نشدہ است. چھار زبان آلمانی، ایتالیایی، رومانش و فرانسوی ملی بوده، و زبانھای آلمانی، ایتالیایی و فرانسوی زبانهای رسمی کشور ھستند. مرزھای کانتونھا بر اساس زبان تعیین شدہ و برخی از آنها به سبب چند زبانه بودن، دو یا سه زبان رسمی دارند: در برن ھر دو زبان آلمانی و فرانسه رسمی، و در گریزن (Grison) سه زبان آلمانی، ایتالیایی و رومانش زبان رسمی محسوب میشوند. در سوئیس ھیچگونه ممانعت قانونی برای جابجایی افراد وجود ندارد؛ اما برای حفظ ویژگیهای مختص ھر کانتون، افراد مھاجر به کانتونھای دیگر موظف به استفادہ از زبان رسمی کانتون محل اقامت جدید خود ھستند.
پارلمان سوئیس دارای دو مجلس است: مجلس شورای ملی که متشکل از ۲۰۰ نمایندہ است؛ و مجلس سنا که در آن ھر کانتون دو نمایندہ و ھر نیمهکانتون یک نمایندہ دارد – این دو مجلس از اختیارات و صلاحیتھای برابری برخواردار هستند.
با در نظرداشت این مسئله که جامعهی سوئیس از نظر زبانی در مقایسه با جامعهی نسبتاً یکدست آمریکا جامعهای چند فرھنگی بود، طبیعی مینمود که آنها بتوانند روش فدرال را طوری سازماندھی کنند که پاسخگوی جامعهی چند فرھنگیشان باشد. ھمهی احزابی که به مجلس راہ مییابند دولت مشترک را با ھم، و بر اساس آرایی که بدست آوردہاند تشکیل میدھند. جهت احترام به تفاوتھای زبانی و تأمین حقوق کانتونھا در انتخابات وزرا، وابستگی فرھنگی و کانتونی آنھا در نظر گرفته میشود تا از این طریق در حفظ ویژگیهای زبانی و جغرافیایی خود احساس امنیت کنند.
برای حفظ روش فدرال طبق قانون اساسی سوئیس، لغو “ساختار فدرالی” و نقض “حق برابری افراد” ممنوع است؛ اما در موارد دیگر امکان بازنگری در قانون اساسی وجود دارد: در ھر مورد باید اکثریت مردم سوئیس در یک یا دو ھمه پرسی، و با یک فاصلهی زمانی آن را تأیید کنند.
طبق مادہی سوم قانون اساسی سوئیس (۱۹۷۴) همهی صلاحیتھای اصلی در اختیار کانتونھا است؛ اما تا جایی که در تضاد با صلاحیتھا و اختیارات دولت فدرال که در فصل دوم و سوم قانون اساسی مشخص شدہاند قرار نگیرند. دولت فدرال صلاحیتھای انحصاری در امور دفاع ملی، گمرک، چاپ اسکناس، راہ آھن و پست و تلگراف را در اختیار دارد. کانتونھا اختیارات انحصاری برای وضع مالیات بر ثروت، مالیات غیرمستقیم و مالیات بر حق استفادہ از منابع طبیعی و معدنی، و حق نقل و انتقال را برای خود حفظ کردہاند – دولت فدرال حق جمع آوری مالیات بر درآمد اشخاص و درآمد حاصله از سرمایه را دارد.
برخلاف آمریکا که کارکنان دولت فدرال در ایالتها، مسئول اجرای تصمیمات دولت فدرال در ایالات ھستند، در سوئیس به دلیل تفاوتھای زبانی بین کانتونھا، این کارکنان کانتونھا ھستند که تصمیمات دولت فدرال را اجرا میکنند.
۳:۳ شبه فدرال
۳:۳:۱ مقدمه
دولت بریتانیا برای ادارہی بهتر مستعمرات پھناور خود در آسیای جنوب شرقی و آمریکای شمالی طبق دو قرارداد “پیمان بریتانیایی آمریکای شمالی” و “سند ھند” عمل میکرد. در ھر دو سند، حاکمیت دولت بریتانیا در ویست مینستر به رسمیت شناخته میشد؛ اما تصدی برخی از امور در ایالات به نمایندگان منتصب دولت بریتانیا یا رھبران سنتی واگذار میگردید.
بعد از استقلال، کانادا و ھند که از لحاظ سیاسی نیز تحت تأثیر سیستم حزبی و پارلمانی انگلیس بودند، روشھای اداری خود را نیز طبق ھمین دو پیمان سازماندھی نمودند. در این بخش از نوشتهی حاضر، نکات مثبت و منفی این نوع از فدرالیسم مورد بحث قرار میگیرند.
۳:۳:۲ ھند
در نیمه شب پانزدهم آگست ۱۹۴۷ وقتی که استقلال ھند با سخنرانی تاریخی نھرو ‘a tryst with destiny’ اعلام شد، حاکمیت ملتھای ھند طی تسلط امپراتوری انگلیس کاملاً از بین رفته بود، حکومتھای شاھزادگان ھندی وابسته به امپراتوری انگلیس ھیچگونه قدرت اجرایی نداشتند و در ایالتها احزاب قوی و رھبران شایستهای وجود نداشت که بتوانند از حقوق مردم دفاع کنند. بنابراین رھبران جدید حزب کنگرہی ھند در مرکز، از ضعف موجود در بین ملتھای ھند برای ایجاد یک حکومت تمرکز گرای قدرتمند استفادہ کردند. ھمانطور که مهیت بتاچاریا (Mohit Bhattacharya) در یک بازبینی دقیق از مجلس قانونگذاری تاکید میکند: وقتی پیش نویس قانون اساسی در نوامبر ۱۹۴۸ به مجلس ارائه شد، انضمام ایالات مختلف با بیمیلی، و در برخی موارد با توسل به زور، تقریباً در تمام ۶۸ دولت شاھزادہ نشین به وقوع پیوسته بود.[1] برای نمونه اکثریت مردم کشمیر مسلمان ھستند؛ اما حاکم وقت که شاھزادہای ھندو بود در انتخابات بین ھند و پاکستان، ماندن در ھند را برگزید که این مسئله رابطهی مردم کشمیر با دولت فدرال را دچار تشنج کردہ است.
طی سالھای ۱۹۵۰ تا ۱۹۵۹ روش فدرال برای ادارہی کشور هندوستان برگزیدہ شد. ویژگی این دورہ وجود دولت مرکزی
و نخست وزیری قویای بود که در شخصیت قدرتمند نھرو تبلور یافته بود. در چنین بستری دولت مرکزی از حمایت اکثریت حکومتھای ایالتی برخوردار بود و خواستهھای خود را بر جامعهی مدنی ھند تحمیل میکرد.[2]
در ھندوستان از روش دوم یعنی “سنت انگلیسی” برای تقسیم قدرت استفادہ شدہ و قانون اساسی ھند صلاحیتھا را به سه دسته طبقهبندی کردہ است:۱- صلاحیتھای دولت فدرال. ۲- صلاحیتھای حکومتھای ایالتی. ۳- صلاحیتھای مشترک.
[صلاحیتھایی که از آنها نام بردہ نشدہ در اختیار دولت فدرال هستند.]
حکومتھای ایالتی صلاحیتھای امور کشاورزی، راہ و ارتباطات، برق، آموزش و پرورش و بھداشت را در اختیار دارند.
امورات مربوط به دفاع، سیاست خارجی، صنایع سنگين، طرحھای زیربنایی، و صلاحیتھای عمدہی مالی و جمع آوری مالیات در اختیار حکومت فدرال است.
طبق قانون اساسی چھاردہ زبان در ھند رسمی ھستند.
سیستم دو مجلسی در ھند وجود دارد؛ اما تعداد نمایندگان ایالات یا حکومتھا در مجلس سنا برابر نیست. تعداد نمایندگان ھر ایالت بسته به جمعیت آنھا بین ۶ تا ۳۰ نفر متغیر است. این روش اصل مشارکت فدرالیسم را محقق ننموده و احساس امنیت لازم را برای مردم ایالتھای کوچکتر به ویژہ ایالتهایی مانند پنجاب، کشمیر، آسام و ناگالند که اکثریت ساکنان آنھا از لحاظ مذھبی غیر ھندو ھستند به وجود نمیآورد.
ایالات دارای یک پارلمان ھستند که رھبر بزرگترین حزب یا ائتلافی که دارای اکثریت کرسیها است حکومت ایالتی را تشکیل میدھد؛ اما انتصاب رھبر قوہی اجرایی که فرماندار کل (Governor) نامیدہ میشود در اختیار دولت مرکزی است. فرماندار کل در شرایطی طبق فرمان حکومت مرکزی میتواند پارلمان ایالتی را لغو، و نخست وزیر ایالتی را عزل نماید. علاوہ بر این، کنترل اغلب درآمدها و مالیاتھا در اختیار دولت فدرال بوده، و خودمختاری مالی ایالات محدود میباشد. ایالات برای تأمین ھزینهھای خود به دولت مرکزی وابسته ھستند. این کنترل مالی به عنوان یک حربهی سیاسی توسط دولت فدرال استفادہ میشود که در عمل خودمختاری سیاسی را نیز محدود کردہ است. جهت تجدید نظر و اعمال تغییرات در قانون اساسی ھند در اکثر موارد دو سوم آرای پارلمانی کافی میباشد. �
